據(jù)五華長布村民爆料，昨天（1月1日）有興寧司機(jī)開貨車來到五華縣長布鎮(zhèn)圩鎮(zhèn)某市場，卻被告知不準(zhǔn)進(jìn)市場，結(jié)果被罰了200元，目前興寧有多家貨車進(jìn)了市場的都被罰了，由于沒有任何標(biāo)示說不允許進(jìn)，也沒有交警的罰單，只是一張收據(jù)，收據(jù)上寫著“六亂罰款”，蓋章是五華縣長布鎮(zhèn)城鄉(xiāng)管理與環(huán)境保護(hù)監(jiān)察大隊的，車主們表示很困惑，現(xiàn)在城管可以開罰單了？這種罰款是否合法？

我們了解到，2016年8月19日，住建部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），自即日起至2016年9月18日，面向社會公開征求意見。值得注意的是，對在城市道路上違法停車、戶外公共場所無證經(jīng)營等的處罰權(quán)，也擬被列入城管執(zhí)法范圍。由于目前還沒有正式發(fā)布正式文件，那么這征求意見稿是否可以在實際中使用呢？答案是肯定不可以的，由于征求意見稿是不具有法律效力的。征求意見稿是還在征求意見的初稿，沒有法律效力的文件。具有效力的文件必須是有權(quán)部門正式頒布實施的蓋了公章文件。

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2016年8月19日，住建部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），自即日起至9月18日，面向社會公開征求意見。

公眾所關(guān)注的城管執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍及執(zhí)法手段等，都在《辦法》中被明確。值得注意的是，對在城市道路上違法停車、戶外公共場所無證經(jīng)營等的處罰權(quán)，也擬被列入城管執(zhí)法范圍。

《辦法》中提到，城市管理的執(zhí)法范圍主要涉及住建、環(huán)保、工商、交通、水務(wù)、食藥6個領(lǐng)域。

對于城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍，征求意見稿明確指出包括以下方面：

1、住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)；

2、環(huán)境保護(hù)管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權(quán)；

3、環(huán)境保護(hù)管理方面城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)；

4、工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán)；

5、交通管理方面在城市道路上違法停放機(jī)動車輛的行政處罰權(quán)；

6、水務(wù)管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)；

7、食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營、違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。

城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行為如何規(guī)范，也是公眾關(guān)注的焦點。

《辦法》提出，執(zhí)法人員在開展執(zhí)法活動時，可以依法采取以下措施：

進(jìn)入相關(guān)場所實施現(xiàn)場檢查；

核實當(dāng)事人的身份等相關(guān)信息；

以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進(jìn)行現(xiàn)場取證；

在現(xiàn)場設(shè)置警示標(biāo)志；

詢問案件當(dāng)事人、證人等；查閱、調(diào)取、復(fù)制與違法行為有關(guān)的文件資料等；

依法查封、扣押與違法行為有關(guān)的場所、設(shè)施、財物；

協(xié)管數(shù)量不得超過在編人員

《辦法》強(qiáng)調(diào)，城市管理執(zhí)法人員實行持證上崗制度 。城市管理執(zhí)法主管部門可以適當(dāng)配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員。協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編執(zhí)法人員，并應(yīng)當(dāng)逐步減少。

協(xié)管人員配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等執(zhí)法輔助性事務(wù)。 協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助性事務(wù)產(chǎn)生的法律后果，由本級城市管理執(zhí)法主管部門承擔(dān)。城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格協(xié)管人員的招錄程序、資格條件和行為規(guī)范。

執(zhí)法時應(yīng)出示證件表明身份

關(guān)于執(zhí)法規(guī)范，《辦法》明確提出，城市管理執(zhí)法主管部門依照法定程序、權(quán)限開展執(zhí)法活動，充分保障當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、聽證等法定權(quán)利。城市管理執(zhí)法主管部門依法實施行政執(zhí)法活動，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)予以配合。城市管理執(zhí)法人員從事城市管理執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)不少于2人，并出示行政執(zhí)法證件表明身份。

城市管理執(zhí)法主管部門開展行政執(zhí)法活動時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果采取適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法手段，實施適當(dāng)?shù)男姓幜P。違法行為輕微的，優(yōu)先采取教育、勸誡、疏導(dǎo)等措施。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

不得使用、截留被扣押物品

城市管理執(zhí)法主管部門對查封、扣押的物品，應(yīng)當(dāng)妥善保管，依法及時作出處理，不得使用、截留、損毀和擅自處分 。查封、扣押的物品屬非法物品的，移送有關(guān)部門處理。

對鮮活物品或者其他不易保管的物品，城市管理執(zhí)法主管部門可以在留存證據(jù)后依法進(jìn)行拍賣、變賣或者妥善處理。

城市管理執(zhí)法主管部門不得以收費、罰沒收入作為經(jīng)費來源；罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定全額上繳國庫。

關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督，《辦法》提出，城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法全過程記錄制度、執(zhí)法公示制度、行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、執(zhí)法辦案評議考核制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，落實行政執(zhí)法責(zé)任制。

上級城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級城市管理執(zhí)法主管部門行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)和監(jiān)督。

建立全國統(tǒng)一的12319城管服務(wù)熱線

公民、法人或者其他組織認(rèn)為城市管理執(zhí)法主管部門及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公布投訴、舉報電話及其他監(jiān)督方式。城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)為投訴人、舉報人保密。

另外，城市管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺，建立全國統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線。

“不過一些法學(xué)專家表示，以部門規(guī)章的形式進(jìn)行城管執(zhí)法立法，法律位階顯低，最掣肘城管執(zhí)法的部門協(xié)作無法規(guī)定其中，且這部規(guī)定本身在權(quán)限配置、隊伍建設(shè)、信息共享等方面也存在不足，不能不說仍有很多遺憾。

對職能交叉無能為力

近些年來，城管執(zhí)法已經(jīng)成為公認(rèn)的“天下第一難事”，“城管執(zhí)法方面的遺留問題很多，從體制到機(jī)制，從具體辦法到法律依據(jù)，從隊伍建設(shè)到協(xié)調(diào)協(xié)作關(guān)系，無一不是問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授莫于川。

最突出的就是法律依據(jù)不協(xié)調(diào)。 城市管理立法工作進(jìn)展緩慢，國家層面始終沒有出臺專門的法律法規(guī)，“大部分都是部門規(guī)范性文件?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院院長王敬波教授說。

而這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長期未作修訂，有的存在交叉重疊問題，對同類違法行為有著不同的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理和執(zhí)法工作需要。

城管執(zhí)法需要協(xié)調(diào)，而部際關(guān)系不好規(guī)定在一個部門規(guī)章里，發(fā)生職能交叉時怎么辦，都是部門規(guī)章不可能解決的問題。

部分城管部門需交權(quán)

莫于川則認(rèn)為，從意見稿確立的執(zhí)法范圍來看，采取的狹義的執(zhí)法概念，“與現(xiàn)行做法不是很一致”，例如，一些城管部門手中行使的部分審批權(quán)，如戶外廣告等，將因此退還給有關(guān)部門。

公眾參與規(guī)定顯不足

意見稿在一些細(xì)節(jié)上，也存在較大的完善空間。 王敬波提出， 在權(quán)限配置上還應(yīng)該再考量。意見稿第十一條 規(guī)定，需要集中行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理和食品藥品監(jiān)管六個領(lǐng)域中規(guī)定以外的城市管理執(zhí)法事項的，省、自治區(qū)人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、直轄市人民政府城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門提出意見，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后實施。 “是不是有必要報到省級政府，層級太高了，不利于對于地方特色的保護(hù)?！蓖蹙床ㄕf。

隊伍建設(shè)中的層級配置也存在商榷之處，意見稿第十九條規(guī)定，市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)。 “街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊伍是否為派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)，屬于什么層級，在各地實踐并不一樣。但沒有必要對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法資源配置作出統(tǒng)一規(guī)定，要給予地方自主權(quán)。否則不切合各地實際，我還是傾向于以屬地管理為原則的綜合執(zhí)法。而且，這也不符合執(zhí)法力量向基層配置的發(fā)展方向，及綜合執(zhí)法改革的發(fā)展趨勢?！蓖蹙床◤?qiáng)調(diào)。

王敬波還建議 增加執(zhí)法信息共享的規(guī)定。“現(xiàn)在很多部門間的信息壁壘造成了執(zhí)法割裂問題。只有信息共享，才能真正實現(xiàn)執(zhí)法協(xié)作的功能?！?/p>

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安表示， 在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與，推進(jìn)多元主體共治?！俺鞘兄卫碇黧w應(yīng)是多元的，不能是政府及相關(guān)部門單打獨斗，而要組織和動員廣大社會力量，如行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、基層自治組織、社區(qū)組織、志愿者組織以及管理相對人的組織等。創(chuàng)建良好治理環(huán)境，要找到最佳治理方案，最大限度調(diào)動管理相對人的積極性，以消除執(zhí)法阻力。”

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